Startschuss für grüne Leitmärkte

Leitmärkte für klimafreundliche Grundstoffe können einen entscheidenden Beitrag zur industriellen Transformation leisten, indem sie einen Business-Case für emissionsarme Geschäftsmodelle stärken. Durch gezielte Nachfrage nach emissionsarmen Produkten entsteht ein verlässlicher Markt für klimafreundlichen Stahl und Zement. Dies hilft, die Kostenlücke zwischen grüner und konventioneller Produktion zu überbrücken und wirtschaftliche Anreize für Investitionen in nachhaltige Technologien zu schaffen. 

Das Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität (SVIK) bietet eine einmalige Möglichkeit für den Aufbau grüner Leitmärkte in der deutschen und europäischen Grundstoffindustrie. Es ist auf zwölf Jahre angelegt und soll von 2025 bis 2036 Investitionen von 500 Milliarden Euro ermöglichen, 300 Milliarden Euro sind für Investitionen des Bundes vorgesehen. Von 2025 bis 2029 stehen laut Gesetzesentwurf für das Haushaltsgesetz 2026 hiervon wiederum 93,3 Milliarden Euro für Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur bereit.  

Damit das SVIK als Investitionsoffensive zu einer klimafreundlichen Modernisierung der Infrastruktur beitragen kann, ist eine zweckgerichtete und zusätzliche Verwendung der Gelder erforderlich. Bislang zeichnet sich jedoch eine Verschiebung ohnehin geplanter Investitionen und konsumtiver Ausgaben aus dem Haushalt in das Sondervermögen ab, zudem fehlt eine langfristige Planung der Mittel.   

In der deutschen Schienen- und Brückeninfrastruktur besteht erheblicher Modernisierungsbedarf: Über 50 Prozent der Brückeninfrastruktur auf Bundesebene und rund 45 Prozent der Schieneninfrastruktur in Deutschland gelten als sanierungsbedürftig (BMDV, 2022; Tagesschau, 2024). Deren Modernisierung bietet die Chance, klimafreundlichen Stahl und Zement einzusetzen und damit eine starke, verlässliche Nachfrage für Industrieunternehmen zu schaffen, und in die Transformation zu investieren. 

Die öffentliche Hand spielt dabei eine entscheidende Rolle: Rund 40.000 Brücken beziehungsweise rund 52.000 Teilbauwerke unterstehen der Bau- und Unterhaltungslast des Bundes. Über die Hälfte der Bestandsbrücken an Bundesfernstraßen wurden im Jahr 2022 als modernisierungsbedürftig eingeschätzt (BMDV, 2022). Im selben Jahr prognostizierte das Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) zudem einen Modernisierungsbedarf von rund 400 Brücken pro Jahr ab 2026, wenn die Erneuerung innerhalb von zwei Jahrzehnten abgeschlossen werden soll.  

Die Gesamtfläche aller Bundesfernstraßenbrücken beträgt rund 31 Millionen Quadratmeter mit einer Gesamtlänge von circa 2.150 Kilometern. Spannbetonbrücken haben mit rund 70 Prozent den mit Abstand größten Anteil am Bestandsnetz, gefolgt von Brücken mit Stahlbetonbauweise (rund 17 Prozent). Weitere Bauweisen, wie beispielsweise Mauerwerksbrüche, kommen deutlich weniger vor (BMDV, 2022). In der derzeitigen Baupraxis kommt sowohl bei Spann- als auch bei Stahlbetonbrücken in der Regel emissionsintensiver CEM-I-Zement mit hohem Klinkeranteil zum Einsatz. Technisch möglich ist jedoch auch der Einsatz von CO₂-ärmerem Zement, beispielsweise CEM II/C-M, CEM II/A-S und CEM III/B. Diese Zemente sind aufgrund ihres geringeren Klinkeranteils emissionsärmer.  

Eine vielfältige Akteurslandschaft prägt die Beschaffung von Grundstoffen für die Brücken- und Schieneninfrastruktur. Bei der Ausgestaltung von Leitmarktinstrumenten ist es daher wichtig, diese Struktur der handelnden Akteure zu berücksichtigen. Eine besondere Rolle kommt dabei der Deutschen Bahn und der Autobahn GmbH zu, da sie einen großen Teil der öffentlichen Beschaffung für die Schienen- und Brückeninfrastruktur verantworten.  

Sowohl die Deutsche Bahn als auch die Autobahn GmbH haben sich eigene Klimaziele gesetzt. Die Deutsche Bahn hat sich verpflichtet, ihre Treibhausgasemissionen über die gesamte Wertschöpfungskette (Scope 1 bis 3) bis 2040 auf Netto-Null zu reduzieren. Scope 1, 2 und 3 beschreiben unterschiedliche Kategorien von Treibhausgasemissionen eines Unternehmens: Scope 1 umfasst direkte Emissionen aus eigenen Anlagen, Scope 2 indirekte Emissionen aus eingekaufter Energie, und Scope 3 alle weiteren indirekten Emissionen entlang der gesamten Wertschöpfungskette. Die Beschaffung von klimafreundlichem Stahl und Zement ist dabei ein wichtiger Hebel für die Reduktion der Scope 3 Emissionen. Die Klimaziele wurden von der Science Based Targets Initiative (SBTi) bestätigt und die Dekarbonisierungsstrategien anhand eines wissenschaftsbasierten Net-Zero-Standards bewertet (Deutsche Bahn, 2025). Die Autobahn GmbH strebt an, ihre Scope-3-Emissionen – also die Emissionen des eingesetzten Stahls und Zements – bis 2045 auf null zu reduzieren (Autobahn GmbH, 2025). 

Bauaufträge werden häufig an große Bauunternehmen vergeben, die sich ihrerseits konzernweite Klimaziele gesetzt haben. So haben sich Unternehmen wie beispielsweise Strabag oder Vinci explizit Klimaziele für ihre Wertschöpfungsketten gesetzt: Strabag möchte seine Scope-3-Emissionen bis 2030 um 25 Prozent (mit 2023 als Basisjahr) reduzieren (Strabag, 2025), Vinci bis 2030 um 20 Prozent im Vergleich zu 2019 (Vinci, 2024). Damit solche Bauunternehmen ihre konzernweiten Klimaziele erreichen können, braucht es ein regulatorisches Umfeld, das den Einsatz klimafreundlicher Grundstoffe in Infrastrukturprojekten ermöglicht. 

Dass eine klimafreundliche Modernisierung der Brücken- und Schieneninfrastruktur grundsätzlich gelingen kann, zeigen Beispiele und Pilotprojekte aus der Praxis:  

Saarstahl Rail hat mit dem französischen Staatsunternehmen SNCF Réseau einen langjährigen Liefervertrag über CO₂-reduzierte Schienen abgeschlossen, die in einem EAF-Verfahren hergestellt werden. Laut Vertragspartnern lassen sich so jährlich 200.000 Tonnen CO₂ einsparen (Saarstahl, 2025).  

Die Autobahn GmbH hat den Überbau der Autobahnüberführung B 39 an der A 6 (Anschlussstelle Schwetzingen/Hockenheim) erneuern lassen und dabei erstmals verbindliche CO₂-Vorgaben beim Brückenbau umgesetzt. Dabei kam CO₂-reduzierter Beton gemäß Concrete Sustainability Class (CSC) Level 3 mit einem emissionsarm hergestellten Zement (CEM III/B) zum Einsatz. Dieser verursacht rund 50 Prozent weniger CO₂ als der Branchenreferenzwert im CSC. Vorgabe war, Beton mit mindestens 30 Prozent weniger CO₂ als üblich einzusetzen (Heidelberg Materials, 2025). 

Die öffentliche Beschaffung hat in den vergangenen Jahren zunehmend an strategischer Relevanz gewonnen. Auf deutscher wie auf europäischer Ebene gilt sie als wichtiger Hebel für eine klimafreundliche Nachfrage. Dabei kann die öffentliche Hand einerseits die Effizienz ihrer Ausgaben gewährleisten und andererseits ihrer Vorbildrolle und Verantwortung in ihrem Konsumverhalten gerecht werden. Für den klimaneutralen Umbau von Grundstoffindustrien, der mit hohen Investitionen verbunden ist und auf eine verlässliche Nachfrage angewiesen ist, kann die öffentliche Hand die erste Nachfrage schaffen – bislang fehlen dafür allerdings konkrete und verpflichtende Vorgaben. Diese gilt es im Rahmen aktueller politischer Möglichkeitsfenster und Gesetzgebungsprozesse umzusetzen.  

Relevante Prozesse auf europäischer Ebene: 

• Leitmärkte für klimafreundliche Industrieprodukte sind eine der zentralen Prioritäten im Rahmen des Clean Industrial Deal und im Arbeitsprogramm der Europäischen Kommission für 2026. Der für November 2025 geplante Industrial Accelerator Act sollte genutzt werden, um ein freiwilliges Label für CO₂-Intensität von Stahl auf Grundlage der – auch für LESS maßgeblichen – Sliding Scale einzuführen sowie CO₂- und Nachhaltigkeitskriterien über das öffentliche Beschaffungswesen anzuwenden.
• Die Public Procurement Directive bildet den Rechtsrahmen für die Anforderungen an die öffentliche Beschaffung. Im Rahmen der Überarbeitung im Jahr 2026 sollte das bislang allein ausschlaggebende Preiskriterium um weitere, Nachhaltigkeitskriterien ergänzt werden.  
• Die Bauprodukteverordnung (Construction Products Regulation, CPR) schafft verbindliche ökologische Anforderungen an Bauprodukte im Kontext der öffentlichen Vergabe. Zudem sind Zementhersteller verpflichtet, Informationen über die Emissionsintensität ihrer Produkte in Form von Environment Product Declarations (EPDs) vorzulegen.
• Über die Ökodesign-Verordnung (Ecodesign for Sustainable Products Regulation, ESPR) werden voraussichtlich im Jahr 2027 Anforderungen an die Lebenszyklusemissionen von Stahlprodukten verabschiedet. Stahlprodukte, die im Rahmen der öffentlichen Vergabe eingesetzt werden, müssen künftig den neuen Ökodesign-Anforderungen entsprechen. 

Auf deutscher Ebene gibt es ebenfalls Ansätze, die öffentliche Beschaffung auf Nachhaltigkeit auszurichten: 

• Nach § 13 des Bundesklimaschutzgesetzes (KSG) sollen öffentliche Auftraggeber bei der Planung und Umsetzung von Beschaffungsmaßnahmen prüfen, inwiefern diese zur Erreichung der nationalen Klimaziele beitragen können.
• Auf Bundesebene verpflichtet die Allgemeine Verwaltungsvorschrift Klima (AVV) Vergabestellen dazu, bei Beschaffungen die Treibhausgasemissionen über den gesamten Lebenszyklus zu analysieren und sie mithilfe eines CO₂-Schattenpreises bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und der Zuschlagsentscheidung zu berücksichtigen – soweit dies mit vertretbarem Aufwand möglich ist (BMWK, 2024).
• Alle Bauvorhaben des Bundes im Wert von über zwei Millionen Euro müssen seit 2013 den Silber-Standard des Bewertungssystems Nachhaltiges Bauen (BNB) erfüllen. Dazu gehört auch eine Lebenszyklusanalyse.
• Ein Konzeptpapier des BMWK zu Leitmärkten für klimafreundliche Grundstoffe von 2024 liefert Definitionen und Label für klimafreundliche Grundstoffe wie Stahl und Zement für die Umsetzung klimafreundlicher Beschaffungsregelungen (BMWK, 2024).
• Einige Bundesländer, wie zum Beispiel Baden-Württemberg, nutzen bereits CO₂-Schattenpreise in der Beschaffung, Fokussektor und Höhe des Schattenpreises variieren jedoch (Bertelsmann Stiftung und FÖS, 2025). 

Auch wenn die bestehenden Maßnahmen in die richtige Richtung gehen, entfalten sie in der Praxis begrenzte Lenkungswirkung. Nur bei rund zwölf Prozent der öffentlichen Aufträge werden soziale, innovations- oder umweltbezogene Kriterien angewendet (BMWK, 2023). Das liegt auch an einer Reihe projektbezogener und personeller Herausforderungen. Diese Herausforderungen sollten deshalb bei der Ausgestaltung künftiger Zielvorgaben in der öffentlichen Beschaffung adressiert werden, um eine effektive Umsetzung zu ermöglichen. 

Um von der politischen Zielsetzung zu einer gesicherten Nachfrage zu gelangen, kommen verschiedene Maßnahmen infrage. Wir betrachten in dieser Analyse CO₂-Schattenpreise, Quoten und CO₂-Produktgrenzwerte als Instrumente für eine klimafreundliche Nachfrage.  

• CO₂-Schattenpreise versehen die Emissionen eines Projekts mit einem fiktiven CO₂-Preis. Dieser Preis fließt in die Berechnung der Kosten mit ein und lässt so klimafreundliche Materialien im Vergleich zu CO₂-intensiven günstiger werden.
• Quoten schreiben einen klimafreundlichen Mindestanteil in Endprodukten aus CO₂-intensiven Grundstoffen vor.   
• CO₂-Produktgrenzwerte setzen verbindliche Grenzwerte für die Gesamtmenge an materialbezogenen CO₂-Emissionen. Diese können sukzessive gesenkt werden, bis sie schließlich ein mit Klimaneutralität vereinbares Niveau erreichen.  

Sowohl Quoten als auch CO2-Produktgrenzwerte sind im Koalitionsvertrag 2025 der Bundesregierung als angestrebte Maßnahmen zur Umsetzung von grünen Leitmärkten erwähnt. Ein ideales Leitmarktinstrument würde mehrere Ziele gleichermaßen bedienen: Es würde ein starkes Nachfragesignal für klimafreundliche sowie nahezu emissionsfreie Grundstoffe setzen, bürokratiearm umsetzbar sein und Materialeffizienz und Recycling anregen. In der Praxis erfüllt jedoch keines der untersuchten Instrumente all diese Ziele vollständig – die Implementierung ist stattdessen jeweils mit Trade-offs verbunden. 

Auf Basis der Analyse und Interviews mit Abnehmern und Marktteilnehmern lassen sich folgende Handlungsempfehlungen für technisch mögliche CO₂-Produktgrenzwerte herleiten. Wir empfehlen jeweils einen kurzfristigen CO₂-Produktgrenzwert, der sich an der vorherrschenden Produktionstechnologie orientiert, sowie einen ambitionierten Zielwert für 2030. Dieser kann um eine Quote ergänzt werden, um Vorreiter-Unternehmen der Stahl- und Zementbranche Absatzmärkte zu bieten. Diese Quote leitet sich aus Investitionszyklen und Transformationsplänen der Unternehmen her. Stahlunternehmen der Sekundärroute können diese Quoten durch Einkauf von Grünstrom erfüllen, Zementunternehmen durch Investitionen in Carbon Capture – Technologien.  

Für die Schiene: 

• CO₂-bezogene Anforderungen sollten auf Basis des LESS-Labels und dessen Schwellenwerten festgelegt werden:
  • Kurzfristig sollte der CO₂-Produktgrenzwert der LESS-Label-Kategorie C implementiert werden. Europäische Stahlproduzenten können die Nachfrage nach klimafreundlichen Schienen der LESS-Label-Kategorie C vollständig bedienen.
  • Ab 2030 sollte LESS-Label-Kategorie B verpflichtend werden, um eine verlässliche künftige Nachfrage nach grünem Stahl zu schaffen.
  • Ergänzende Quote ab 2030: Etwa 20 Prozent Schienenstahl sollten aus der LESS-Label-Kategorie A kommen. 

Für die Brücke: 

• Klimakriterien sollten für Beton statt für Zement festgelegt werden. Beton wird von Unternehmen beschafft und bietet mehr Flexibilität bei der Erfüllung der Anforderungen: So kann ein CO₂-Produktgrenzwert für Beton beispielsweise durch den Einsatz von CO₂-armen und innovativen Zementen oder durch eine Reduktion des Zementanteils im Beton erreicht werden.
• Anforderungen für die Modernisierung der Brückeninfrastruktur sollten auf bestehenden Labelsystemen aufsetzen, wie dem Label des Concrete Sustainability Council (CSC) und dem LESS-Label für Stahl.
  • Kurzfristig ist für Beton ein CO₂-Produktgrenzwert entsprechend CSC-Level 1 technisch möglich. Dies entspricht einer CO₂-Minderung von rund 30 Prozent gegenüber dem aktuellen Branchenreferenzwert in der jeweiligen Festigkeitsklasse. Für Stahl sollte kurzfristig das LESS-Kategorie B implementiert werden. Ergänzend kann sofort ein CO₂-Schattenpreis nach UBA-Empfehlung umgesetzt werden, um zusätzlich Materialeffizienz auf Projektebene anzuregen.
  • Ab 2030 kann der CO₂-Produktgrenzwert entsprechend dem CSC-Level 3 beziehungsweise der Cement Carbon Class (CCC) Kategorie B nachgeschärft werden, um eine planbare künftige Nachfrage für Transformationspläne zu schaffen. Für Stahl sollte LESS-Kategorie A verbindlich gelten.
  • Ergänzende Quote ab 2030: Etwa 10 Prozent Zement der CCC-Klasse “Near Zero“ (abhängig von regionaler Verfügbarkeit). 

Das Fazit: Jetzt ist der ideale Zeitpunkt, grüne Leitmärkte entschlossen umzusetzen. Mit dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaschutz sind die notwendigen Infrastrukturinvestitionen finanziell abgesichert, das Vergabebeschleunigungsgesetz schafft die rechtliche Grundlage für die Integration von Klimakriterien in öffentlichen Ausschreibungen. Gleichzeitig ebnet die Vorreiterrolle der deutschen Stahl- und Zementindustrie bei der Einführung von CO₂-Labels den Weg für eine praxisnahe und bürokratiearme Umsetzung. Die zentralen Bausteine sind vorhanden – und sollten zeitnah in bindende Nachfrage für grünen Stahl und Zement in der öffentlichen Beschaffung übersetzt werden. Das stärkt Planungssicherheit und einen Business Case für die Industrie in der Transformation. 

• Allianz pro Schiene (2025): Das Schienennetz in Deutschland.
• Arcelor Mittal (2025): ArcelorMittal Europe urges faster implementation of Steel and Metals Action Plan.
• Autobahn GmbH (2025): Nachhaltigkeitsbericht 2024.
• BBC (2025): UK takes control of British Steel under emergency powers.
• Bertelsmann Stiftung und FÖS (2025): CO2-Schattenpreise in der öffentlichen Beschaffung.
• BMV (2025): Finanzierung der Bundesfernstraßen.
• BMWE (2023): Vergabestatistik - Die aussagekräftigsten Zahlen, die wir bisher hatten!
• BMWK (2024): Leitmärkte für klimafreundliche Grundstoffe.
• Bundesministerium für Digitales und Verkehr (2022): Brücken an Bundesfernstraßen. Bilanz und Ausblick.
• Deutsche Bahn (2025): Klimaschutzziel der deutschen Bahn durch SBTi bestätigt.
• Deutscher Bundestag (2025a): Drucksache 21/500, Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2025 (Haushaltsgesetz 2025 – HG 2025).
• Deutscher Bundestag (2025b): Drucksache 21/600, 21. Wahlperiode.
• Deutscher Bundestag (2025c): Drucksache 21/80, Unterrichtung durch den Bundesrechnungshof. Bericht nach § 99 der Bundeshaushaltsordnung über die schleppende Modernisierung maroder Brücken an Bundesfernstraßen.
• Eisenbahn-Bundesamt (EBA) (2025): Finanzierung.
• GMK (2025): The UK steel industry: how and why decarbonization has failed.
• Handelsblatt (2024): Wieso Deutschland auf klimafreundliche Bahnschienen verzichtet.
• Heidelberg Materials (2025): Brücke in die Zukunft. Erstmals verbindliche CO₂-Vorgaben im öffentlichen Brückenbau umgesetzt.
• Öko-Institut (2013): Treibhausgasemissionen durch die Schieneninfrastruktur und Schienenfahrzeuge in Deutschland. Endbericht.
• Saarstahl (o. J.): Nachhaltigkeit im Schienenverkehr mit Saarstahl.
• Saarstahl (2025): Saarstahl Rail schließt langjährigen Liefervertrag mit SNCF Réseau für klimafreundliche Schienen ab: Großauftrag sichert regionale Arbeitsplätze in der Stahlindustrie und im Bahnsektor.
• Saarstahl Rail (2025): CO₂-reduced rails.
• Strabag (2025): Geschäfts- und Nachhaltigkeitsbericht 2024.
• Tagesschau (2024): Deutsche Straßen und Schienen. Es geht bergab.
• Vinci (2024): Kerndaten 2024. Für eine nachhaltige Welt.
• Voestalpine (2024): Unser Weg in eine grüne Zukunft.
• ZDF (2025): IW-Kritik an Schwarz-Rot: Schweres Foulspiel.